La protection fonctionnelle : contraste entre les agents publics et les élus exécutifs locaux
Le Conseil constitutionnel et la protection fonctionnelle des maires
Le 11 octobre 2024, le Conseil constitutionnel saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité à jugé que la différence de traitement entre les maires, les élus et les agents publics pour l’octroi de la protection fonctionnelle ne méconnaissait par le principe constitutionnel d’égalité devant la loi n°2024-1106 QPC). Il a jugé en ce sens que le maire d’une commune n’avait pas le droit à l’octroi de la protection fonctionnelle dans le cadre d’une enquête préliminaire, cette dernière n’étant réservée qu’aux cas de poursuites pénales diligentées à son encontre.
La protection des élus et des agents publics : un droit différencié
En effet, les agents publics tout comme les élus des collectivités territoriales, et plus particulièrement les élus disposant de fonctions exécutives ont droit à une protection organisée par la collectivité lorsqu’ils font l’objet, ainsi que leurs proches, d’attaques en lien avec leur fonction.
Difficultés et abus dans l’octroi de la protection fonctionnelle
Si d’un côté les agents publics peuvent rencontrer de sérieuses difficultés à se voir accorder une décision de protection fonctionnelle, imposant souvent de saisir le tribunal administratif pour contraindre l’employeur public, certains élus, de leur côté, ont pu dévoyer ce mécanisme protecteur.
Des exemples récents de dévoiement de la protection fonctionnelle
Ainsi par exemple, très récemment la cour administrative d’appel de NANTES (juge des référés, 8 août 2024, n°24NT01889), tout comme le tribunal administratif de NICE (2ème Ch, 6 juin 2024, n°2200924) ont annulé des délibérations octroyant aux maires respectifs de deux communes la protection fonctionnelle.
Le cas de Cholet et ses conséquences
Dans le premier cas, le maire de la ville de CHOLET s’était vu accorder de façon abusive la protection fonctionnelle pour « saisir la Cour européenne des droits de l’Homme » alors qu’il avait été précédemment condamné pour avoir insulté le média OuestFrance de « presse totalitaire » sur laquelle « il vomit ».
La délibération contestée à Nice
Dans le second cas, la délibération octroyant la protection de la collectivité accordée à M. Christian ESTROSI a été annulée pour deux procédures en diffamation car les propos critiques dirigés à son encontre sont protégés par la liberté d’expression au sens du juge administratif.
Un soutien politique exploité pour des procédures vouées à l’échec
Dans les deux cas, c’est avec le soutien de leurs majorités au conseil municipal que ces deux maires ont pu s’assurer la protection de la collectivité alors qu’ils entreprenaient des procédures manifestement vouées à l’échec, instrumentalisant le mécanisme de la protection fonctionnelle à des fins politiques.
Les conséquences pour les contribuables et les deniers publics
Ainsi, bien loin de service son but initial, la protection fonctionnelle des élus devient parfois un terrain d’abus au détriment au détriment des contribuables, des deniers publics et des personnes à l’encontre desquelles la mesure de protection fonctionnelle se retourne in fine.
L’abus de la protection fonctionnelle : un délit reconnu
C’est la raison pour laquelle, la chambre criminelle de la Cour de cassation a pu juger que l’octroi abusif de la protection fonctionnelle pouvait matérialiser l’infraction de détournements de fonds (Cour de cassation, 8 mars 2023, n°22-82.229).
La loi du 21 mars 2024 et l’extension de la protection fonctionnelle
Or, ces débordements ne tendent pas à s’atténuer dès lors que le législateur dirige actuellement son action en faveur de l’extension de la protection fonctionnelle aux élus. En ce sens, il convient de relever l’entrée en vigueur de la loi du 21 mars 2024 octroyant aux élus de l’exécutif le droit de se voir accorder automatiquement la protection fonctionnelle par simple courrier 5 jours après sa réception par la collectivité si elle n’émet aucune opposition, sous le contrôle du Préfet de département et de l’assemblée délibérante, qui disposent quant à eux d’un délai de quatre mois pour faire valoir une opposition à la protection fonctionnelle automatiquement accordée à l’élu en cause.
Des garde-fous insuffisants : le rôle de la majorité municipale et des préfets
Néanmoins, de tels garde-fou laissent pensif dès lors qu’il est difficilement envisageable que la majorité municipale du maire en place ne daigne s’opposer à la demande de son propre maire de se voir accorder la protection fonctionnelle, et que pour leur part, les préfets de département ont été récemment étrillés par le juge administratif relevant leurs défaillances répétées à réaliser un contrôle de légalité efficace.
L’impartialité menacée et le déséquilibre dans la protection fonctionnelle
Sans faire peser sur les élus une suspicion d’abus dès lors qu’ils demandent le bénéfice de la protection fonctionnelle, de tels comportements sont néanmoins de nature à inquiéter, a fortiori lorsqu’il s’agit d’assurer la défense des agents publics soumis à l’autorité de ces mêmes élus. Ainsi, n’est pas rare la situation où un agent public réclame la protection fonctionnelle à l’encontre d’un élu pour des propos et comportements déplacés, parfois constitutif d’un harcèlement moral.
L’impartialité menacée : agents publics face aux refus
Cependant, dans bien des implications, c’est l’élu qui se voit accorder la protection fonctionnelle alors que l’agent, de son côté, se voit opposer un refus et de se résoudre à saisir la juridiction administrative. Les abus sont encore patents dans certaines situations où c’est le maire directement mis en cause par l’agent qui prend la décision de refuser la protection fonctionnelle à l’agent, méconnaissant ainsi totalement le principe d’impartialité (TA de CERGY-PONTOISE, 10ème Ch, 2 octobre 2024, n°2215543).
Se dessine alors un contraste entre la situation de l’agent public à l’égard duquel la protection fonctionnelle était pourtant initialement instituée et celle des élus de l’exécutif qui jouissent des dispositifs législatifs les plus avantageux.